MEMBEDAH BUDAYA UPETI, SUAP, DAN BIROKRASI PUBLIK DI INDONESIA

MEMBEDAH BUDAYA UPETI, SUAP, DAN BIROKRASI PUBLIK DI INDONESIA
Muhammad Hardin

Di negeri Budaya Kuropsi  ibarat Penyakit kronis yang di idat hampir seluruh para Elit-elit politik dengan terungkapnya kasus penyuapan yang melibatkan pejabat hakim
dan jaksa belakangan ini, kepercayaan publik terhadap aparat penegak hukum
tampaknya sudah sampai pada titik nadir. Belum lepas dari ingatan ketika bulan
September tahun lalu Irawady Joenoes (IJ), seorang hakim anggota Komisi
Yudisial, tertangkap tangan menerima suap sebesar Rp 3,7 M dalam kasus
pengadaan tanah. Pekan lalu Urip Tri Gunawan (UTG), jaksa penyelidik kasus
BLBI ditangkap karena menerima suap sebesar Rp 6 M. Pupus sudah
kepercayaan publik karena kasus-kasus beruntun yang melibatkan aparat
penegak hukum sendiri. Mustahil untuk mengharapkan pemberantasan korupsi
dan menjamin penggunaan kekuasaan yang bersih dan sejalan dengan
kepentingan publik apabila dua pilar penegak hukum ini, hakim dan jaksa, justru
menjadi pelaku korupsi dan menjadi bagian dari persoalan itu sendiri.
Namun di tengah skeptisisme tentang aparat penegak hukum, apakah
benar bahwa korupsi sudah menjadi semacam kutukan dalam demokratisasi di
Indonesia yang tengah berkembang ini? Apakah benar bahwa korupsi sematamata
hanya persoalan moralitas para penguasa atau penegak hukum saja? Dari
pengalaman sehari-hari tentang gambaran interaksi antara pejabat dan rakyat,
antara penguasa dan yang dikuasai, korupsi ternyata merupakan penyakit
sistemik yang melibatkan hampir semua unsur masyarakat. IJ dan UTG tidak
sendirian. Ada jutaan pejabat publik yang sudah biasa menerima suap. Sebagian
mungkin dilakukan tanpa rasa bersalah atau mungkin tanpa memahami bahwa
yang dilakukannya sudah termasuk korupsi. Sementara itu, sebagian
masyarakat yang berinteraksi dengan birokrasi publik juga sudah biasa
melakukan praktik suap. Jadi, korupsi adalah wajah buruk kita bersama.
Menarik untuk disimak pernyataan dari Menkeu Sri Mulyani (Kompas, 3
Maret 2008) yang mengimbau kalangan pengusaha supaya tidak memanjakan
dan merusak aparat birokrasi pemerintah dengan tawaran suap. Karena birokrat
bukan malaikat, jika terus digoda dengan suap suatu saat pasti akan terjerumus.
Pernyataan Menkeu ini tentu saja masih perlu ditelusuri dan dibuktikan. Tetapi
dari pengalaman sehari-hari, tampaknya keberhasilan bangsa kita memberantas
korupsi masih sangat terkendala oleh perilaku masyarakat sendiri yang memiliki
toleransi terlalu tinggi terhadap korupsi. Celakanya, upaya pemberantasan
korupsi ternyata bahkan bisa menjadi komoditas tersendiri bagi berkembangnya
korupsi. Tengok saja betapa banyak lembaga anti korupsi yang telah didirikan di
republik ini. Tetapi ternyata sebagian kasus bahkan dijadikan sebagai komoditas
bagi korupsi politik, ranah suap dan korupsi yang lebih besar.
“Kutukan” budaya upeti
Kosakata yang menunjukkan praktik penyuapan sangat banyak. Dalam
bahasa Inggris dikenal istilah bribe (suap), graft (pelicin), embezzlement (sogok),
atau fraud (penggelapan). Dengan demikian dapat dipastikan bahwa masalah
suap bukan hanya di Indonesia atau di negara-negara berkembang, tetapi juga
2
terdapat di negara-negara maju. Yang menjadi masalah ialah bahwa suap di
Indonesia sudah memiliki akar budaya yang demikian dalam. Di dalam bahasa
Indonesia, kosakata selain suap sangat banyak. Tetapi yang tampaknya paling
memiliki akar budaya adalah istilah upeti, berasal dari kata utpatti dalam bahasa
Sansekerta yang kurang-lebih berarti bukti kesetiaan. Menurut sejarah, upeti
adalah suatu bentuk persembahan dari adipati atau raja-raja kecil kepada raja
penakluk.
Dalam budaya birokrasi di Indonesia ketika kebanyakan pemerintahan
masih menggunakan sistem kerajaan yang kemudian dimanfaatkan oleh
penjajah Belanda, upeti merupakan salah satu bentuk tanda kesetiaan yang
dapat dipahami sebagai simbiosis mutualisma. Para adipati memberikan
persembahan kepada raja penakluk. Sebagai imbalannya, raja penakluk
memberikan perlindungan kepada kerajaan-kerajaan kecil yang diperintah oleh
para adipati tersebut. Sistem kekuasaan yang mengambil pola hierarkhis ini
ternyata mengalami adaptasi di dalam sistem birokrasi modern di Indonesia.
Dalam disertasi klasiknya yang berjudul The Making of A Bureaucratic Elite
(1979), Heather Sutherland menggambarkan betapa sistem upeti yang telah
berlangsung selama berabad-abad itu tetap menjadi pola transfer kekuasaan
antara rakyat dan penguasa ketika para birokrat di Indonesia sudah harus
bekerja dengan sistem administrasi modern. Pola patron-client di mana upeti
merupakan alat tukar kekuasaan dianggap sebagai standar yang wajar diantara
para birokrat modern atau pamong-praja di Indonesia.
Karena sudah mengakar dalam budaya birokrasi maka suap, atau yang
dipahami oleh masyarakat sebagai upeti, sangat sulit diberantas. Banyak orang
mengatakan bahwa karena sistem upeti dianggap sebagai sesuatu yang biasa,
maka korupsi sudah membudaya diantara bangsa Indonesia. Budaya upeti
sudah menjadi semacam kutukan bagi bangsa ini sehingga sulit maju. Apakah
memang benar demikian? Untuk memahami pengaruh budaya upeti terhadap
merebaknya penyakit birokrasi di Indonesia, ada dua hal yang harus
diperhatikan, yaitu: 1) sistem administrasi yang memungkinkan pertukaran
antara jabatan resmi dengan imbalan material, dan 2) kekeliruan persepsi
masyarakat tentang makna upeti atau gratifikasi.
Untuk yang pertama, sebenarnya sudah banyak pakar yang membahas
tentang bahayanya kecenderungan para pejabat yang memanfaatkan kekuasaan
atau “menjual” jabatan publik dengan imbalan material. Sejak awal Arnold
Laswell dan Harold Rogow (1963) dalam bukunya yang berjudul Power,
Corruption and Rectitude menguraikan bahwa suap terjadi karena
kecenderungan ini. Korupsi terjadi karena tatanan politik yang ada membuka
peluang lebar bagi adanya jual-beli jabatan publik, bahwa mereka yang memiliki
uang atau modal besar dapat menguasai jabatan penting. Terjadilah apa yang
disebut venal office, bahwa kekuasaan bisa dimiliki bukan karena integritas atau
kepemimpinan seseorang tetapi karena punya dana besar untuk kampanye,
punya modal untuk membeli perusahaan publik, bisa menggunakan uang untuk
membeli suara pemilih, dan sebagainya. Terlebih lagi, situasi seperti ini
diperparah oleh budaya dan persepsi masyarakat bahwa imbalan material yang
tidak resmi adalah sesuatu yang sah dan wajar.
3
Oleh sebab itu, untuk bisa menghindarkan bangsa ini dari cengkeraman
korupsi, hal mendasar yang harus dilakukan adalah dengan penyadaran
menyeluruh bahwa kita harus keluar dari budaya upeti. Inilah saatnya untuk
meyakinkan diri bahwa upeti sama saja dengan suap, dan suap adalah korupsi.
Strategi penyadaran ini sudah banyak diuraikan oleh para penulis yang
mengaitkan antara kebiasaan warga untuk menyuap para pejabat dengan
semakin melemahnya daya saing suatu negara. Luis G. Morales (2003)
misalnya, dalam bukunya yang berjudul The Economics of Corruption and
Bureaucratic Inefficiency in Weak States menjelaskan bahwa fenomena negara
lemah (weak states) sangat dipengaruhi oleh hubungan yang korup antara para
pejabat negara dengan warganya. Banyak analis yang mengatakan bahwa
setelah berdemokrasi seolah-olah bangsa Indonesia justru menjadi lemah. Yang
salah tentu bukan demokrasinya. Yang terjadi adalah bahwa disamping
demokrasi di Indonesia masih bersifat elitis dengan sistem kekuasaan yang
oligarkhis, korupsi ternyata justru semakin meluas sedangkan sebagian besar
warga tanpa sadar masih bersikap toleran terhadap korupsi dalam berbagai
bentuk transaksi suap.
Persoalan lain yang masih harus dihadapi ialah kekeliruan persepsi
masyarakat tentang upeti. Atau lebih tepatnya, warga masyarakat seringkali
gagal membedakan antara hadiah dan suap, antara gratifikasi dan korupsi.
Masalah ini sebenarnya dihadapi bukan hanya di negara-negara berkembang
tetapi juga di negara maju. Dalam sebuah artikel yang berjudul When Does A
Gift Become A Bribe? (2006), Judy Nadler menjelaskan betapa sulitnya
masyarakat, termasuk di negara maju seperti Amerika Serikat, untuk
membedakan antara hadiah (gift) dengan suap (bribe) ketika mereka
berhadapan dengan pejabat. Hadiah adalah sesuatu yang diberikan tanpa
ekspektasi adanya imbalan balik dan tidak akan mempengaruhi keputusan
seorang pejabat. Ini berbeda dengan suap yang selalu disertai dengan adanya
imbalan atau pembelokan terhadap keputusan yang seharusnya dibuat oleh
seorang pejabat. Meskipun warga sulit membedakannya, tetapi setidaknya di
negara-negara maju yang birokrasinya relatif bersih ada semangat untuk
membedakan antara keduanya dan ada kendali internal diantara warga
masyarakat untuk tidak memberikan suap. Di Indonesia, orang cenderung tidak
perduli dengan perbedaan antara hadiah dan suap. Bahkan, ketika KPK sudah
melarang segala macam bentuk gratifikasi atau upeti kepada para pejabat dalam
upaya memberantas korupsi, banyak yang masih mempertanyakan apa
alasannya.
Karena masyarakat umumnya tidak paham apa bedanya antara hadiah
dan suap, kebiasaan untuk memberikan gratifikasi atau menyuap seolah-olah
menjadi wajar atau bahkan menjadi prosedur standar. Maka suap menjadi
fenomena yang terjadi dan meluas dalam semua tingkatan birokrasi. Pada hal
harus dipahami bahwa ketika orang melakukan transaksi suap, titik persoalannya
bukan sekadar besaran atau modus operandinya. Apa yang dilakukan oleh
seorang pelanggar lalu-lintas yang memberikan uang “damai” kepada polisi yang
memergoki esensinya sama dengan apa yang dilakukan oleh Artalyta Suryani
yang membawa koper dengan uang sejumlah 660 ribu dolar untuk jaksa UTG.
4
Resiprokal
Untuk dapat mengatasi persoalan suap-menyuap yang kian hari semakin
suram dan menggerus ketidakpercayaan publik terhadap para pejabat publik,
harus dipahami bahwa transaksi suap dapat terjadi karena keterlibatan dua
pihak, yaitu penyuap dan pejabat yang disuap. Penyuapan adalah transaksi yang
bersifat timbal-balik atau resiprokal. Ini mirip seperti tari tango, yang hanya bisa
dilakukan oleh dua orang dengan saling bekerjasama. It takes two for a tango,
kata orang Inggris. Maka transaksi hanya bisa terjadi apabila kedua belah pihak
setuju tentang besaran uangnya, keputusan yang hendak dibengkokkan, dan
bentuk transaksinya.
Dengan demikian untuk memberantas korupsi dalam bentuk suap,
hukuman harus diberikan setimpal kepada kedua belah pihak, penyuap maupun
yang disuap. Maka sudah tepat prosedur yang dilakukan oleh penegak hukum
dalam kasus penyuapan hakim dan jaksa belakangan ini. Yang diseret ke
pengadilan bukan hanya hakim Irawady Joenoes tetapi juga Freddy Santoso
yang telah menyuapnya. Untuk kasus jaksa Urip Tri Gunawan, Artalyta Suryani
juga harus dikenai hukuman yang setimpal. Tentu saja proses hukum juga harus
mengarah ke Syamsul Nursalim yang selain mengemplang dana BLBI juga telah
menyuruh Artalyta Suryani untuk menyuap pejabat.
Dalam rangka penyadaran terhadap masyarakat tentang buruknya
tindakan penyuapan, hendaknya dilakukan pendekatan komprehensif. Karena
sifatnya yang resiprokal, pengendalian terhadap segala bentuk penyuapan harus
dimulai bukan hanya dari pejabat pemerintah tetapi juga dari kalangan
pengusaha atau masyarakat yang sering berhubungan dengan lembaga
pemerintah. Bukan rahasia lagi bahwa godaan bagi para pejabat yang jujur dan
memiliki integritas tinggi demikian banyak. Selain tuntutan material dari keluarga,
terdapat juga godaan terus -menerus untuk menerima suap dari para pengusaha.
Seandainya seorang pejabat gagal dibujuk untuk menerima suap, para
pengusaha yang cerdik biasanya juga akan segera mendekati isteri pejabat
tersebut, anak-anak atau anggota keluarganya yang lain. Karena tuntutan untuk
menyuap pejabat sudah umum di Indonesia, banyak diantara para pengusaha
yang bahkan sudah menganggarkan dana untuk suap ke dalam overhead cost
perusahaan. Inilah yang juga harus dikendalikan asosiasi pengusaha atau
kalangan swasta lainnya.
Pada tataran mikro, penyadaran bagi kedua belah pihak juga sangat
penting artinya. Pada dasarnya setiap bentuk mekanisme administrasi yang
melibatkan kekuasaan aparat birokrasi (discretionary power) selalu terdapat
peluang adanya transaksi suap. Maka korupsi dalam bentuk suap bisa terjadi
sejak tingkatan presiden hingga seorang kepala desa, dari tingkat menteri
sampai petugas pelayan KTP di kecamatan. Yang menjadi masalah di Indonesia
ialah bahwa hukuman seolah-olah hanya diberikan kepada pejabat yang disuap,
bukan warga yang menyuapnya. Karena budaya upeti dan suap-menyuap yang
sudah mengakar, seorang warga yang akan mengurus KTP, IMB, atau urusan
lainnya terkadang dari rumah sudah menyiapkan uang ekstra disamping biaya
resminya. Bagaimana mungkin kita bisa mengendalikan penyuapan atau korupsi
5
apabila dari urusan yang sangat kecil semua orang sudah biasa menyuap
aparat?
Tanpa disadari, semua warga yang selalu menyediakan uang ekstra
kepada para aparat birokrasi publik sebenarnya juga memperparah meluasnya
korupsi di Indonesia. Publik di Indonesia tampaknya masih bersikap mendua
ketika menyampaikan pendapat mereka tentang suap. Sebagian menganggap
bahwa suap harus diberantas dan pelakunya harus dihukum berat. Tetapi
sebagian menganggap bahwa suap tidak ada bedanya dengan hadiah atau
tanda terima kasih. Sementara itu sebagian lagi mengatakan bahwa suap
merupakan cara yang harus ditempuh untuk melancarkan urusan dengan
lembaga-lembaga pemerintah. Survai Governance Assessment (2006) yang
dilaksanakan di 12 provinsi dan 20 kabupaten menunjukkan bahwa 41,6 persen
responden mengatakan bahwa birokrasi yang korup adalah faktor penyebab
utama kegagalan usaha di daerah. Tetapi ketika responden ditanya pendapat
mereka tentang pemberian uang ekstra kepada aparat birokrasi publik, hampir
separuh (47 persen) mengatakan bahwa itu merupakan “sesuatu yang umum
dan wajar”.
Sekali lagi, letak masalahnya adalah bagaimana menerapkan sistem
reward and punishment yang sepadan bagi para pelaku transaksi suap. Di dalam
sistem birokrasi publik di negara-negara yang relatif bersih, kita selalu bisa
menyaksikan bahwa prinsip inilah yang sebenarnya ditegakkan. Kita bisa
perhatikan bagaimana mekanisme ini bisa berjalan di Singapura, sebuah negara
kecil yang relatif berhasil mengendalikan korupsi dalam bentuk suap. Ketika
seorang pengemudi mobil yang melakukan pelanggaran karena parkir tidak pada
tempatnya dan tertangkap basah oleh seorang petugas polisi, sistem reward and
punishment itu langsung berjalan. Seandainya pengemudi mobil akan menyuap
polisi, dia harus berhitung apakah polisi tersebut bisa disuap dan tidak akan
melaporkan niat menyuap tersebut kepada pejabat kepolisian yang lebih tinggi.
Jika setelah terjadi suap polisi itu melaporkan kasusnya, justru penyuap akan
mendapat denda lebih berat dan polisi tadi akan mendapatkan imbalan, misalnya
dalam bentuk credit point untuk kenaikan pangkatnya. Hal yang sama terjadi dari
pihak si polisi, seandainya dia ingin menerima suap dia harus memastikan
bahwa pengemudi mobil itu tidak akan melaporkan dirinya ke divisi Internal
Affairs di kepolisian. Jika ternyata pengemudi mobil melaporkan polisi tersebut,
dia akan mendapatkan keringanan denda sedangkan petugas polisi tadi akan
mendapatkan catatan kondite buruk, mungkin bisa diturunkan pangkatnya.
Situasi di Singapura itu berbeda kontras dengan yang ada di jalanan di
Indonesia. Tidak ada mekanisme reward and punishment yang seimbang bagi
kedua belah pihak. Yang ada justru reward untuk terjadinya transaksi suap.
Artinya, baik pelanggar lalu-lintas maupun petugas polisi sama-sama menikmati
kemudahan apabila melakukan transaksi suap. Pelanggar lalu-lintas merasa
tidak perlu repot-repot menghadiri sidang Tilang di Pengadilan Negeri dan
membayar dendanya, sedangkan polisi mendapat tambahan uang dari
pelanggar lalu-lintas karena gaji bulanannya yang dirasa kecil. Analogi dari
hubungan antara penegak hukum dan warga yang melanggar ini tampaknya juga
berlaku dalam jenjang lembaga pemerintah yang lebih tinggi. Tidak heran bahwa
6
seorang pengusaha bersedia menyediakan uang sogok sampai milyaran kepada
penegak hukum karena keuntungan yang akan diperolehnya juga sepadan.
Dengan demikian, untuk memberantas suap dan korupsi diantara para
pejabat birokrasi publik, pendekatan hukum perlu terus ditunjang dengan
pendekatan budaya. Reformasi birokrasi sejauh ini belum mendapatkan
perhatian yang serius dari pemerintah. Selain itu, pembenahan aparat publik
sampai saat ini masih belum mengedepankan unsur budaya. Dengan menelusur
budaya upeti yang mengakibatkan meluasnya penyuapan di Indonesia, kita bisa
melihat betapa pentingnya menyentuh aspek budaya birokrasi kita.
Sementara itu, untuk memperbaiki birokrasi publik yang penuh dengan
borok korupsi, generasi penerus aparatur pemerintah perlu disiapkan sejak dini.
Pendidikan budi-pekerti yang menjelaskan tentang apa fenomena suap dalam
kehidupan sehari-hari dan mengapa itu mengandung implikasi serius bagi
kemajuan bangsa perlu terus digalakkan. Untuk hal ini, beberapa upaya kecil
sudah dilakukan, tetapi perlu terus diperluas dan dikembangkan. Di Semarang,
ada sekolah yang menambah muatan khusus dalam kurikulum dengan pelajaran
anti-korupsi. Pelajaran semacam ini tentu akan membuka wawasan bagi para
peserta didik untuk memahami betapa berbahayanya pengaruh korupsi bagi
bangsa ini dan sekaligus menanamkan bahwa orang yang miskin tetapi jujur dan
bekerja keras adalah orang yang jauh lebih bermartabat daripada orang kaya
tetapi korup. Sebuah sekolah di Padang membuka “kantin kejujuran” di mana
tidak ada transaksi langsung antara siswa yang mengambil makanan-minuman
di kantin, tetapi sekadar meletakkan uangnya di tempat yang telah disediakan.
Ini benar-benar merupakan terobosan untuk menanamkan nilai-nilai integritas
dan kejujuran diantara para generasi muda.
Untuk memberantas suap dan korupsi secara tuntas, penegakan hukum
mutlak diperlukan. Pada saat yang sama, inilah saatnya untuk menyadari bahwa
kita sehari-hari mungkin sudah terbiasa memberi uang ekstra kepada aparat,
bahwa kita semua sudah berkontribusi bagi merebaknya suap-menyuap di
negeri ini. Sama sekali ini tidak bermaksud untuk melebih-lebihkan, tetapi justru
dari sinilah keberhasilan pemberantasan korupsi akan lebih terjamin karena
dimulai dan didukung oleh setiap elemen unsur masyarakat. Seperti
dikemukakan oleh Francis Fukuyama dalam buku Trust: The Social Virtues and
the Creation of Prosperity (1996), kepercayaan (trust) adalah modal utama bagi
bangsa yang ingin mencapai kemakmuran dan kemajuan peradaban. Ketika
kepercayaan kepada aparat penegak hukum sudah sampai titik nadir, tindakan
hukum yang tegas mutlak diperlukan. Namun pada saat yang sama semua pihak
perlu memikirkan apa yang dapat dilakukan untuk mencegah meluasnya
penyuapan dan korupsi. Jika faktanya menunjukkan bahwa kita semua punya
toleransi terlalu tinggi terhadap suap, atau secara tidak sengaja justru sering
melakukannya, inilah saatnya untuk mengakui dan menyadari hal itu. Pulihnya
kepercayaan masyarakat terhadap pejabat publik baru dapat diharapkan apabila
semua pihak mengakui hal-hal yang selama ini tidak disadari sebagai kekeliruan
umum.
*****
Penulis adalah Mahasiswa Ilmu Pemerintahan Fisopol Unismuh

Post a comment or leave a trackback: Trackback URL.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

%d blogger menyukai ini: